사회복지발달사: 2. 미국의 사회복지 발달사 (~20세기 전반기)

 

 

1. 20세기 이전 시기   17세기 미국에서는 영국, 프랑스, 스페인 등의 유럽국가에 의한 식민지화가 진행되었는데, 그중에서도 영국은 17세기 이후 독립혁명에 이르는 기간 동안 13개의 식민지를 차지하였다. 그리하여 당시 미국은 영국의 관습이 지배적이었고 영국의 영향을 크게 받았다.

영국에서 건너온 프로테스탄트적 윤리는 근면과 절약을 강조하고 빈곤을 죄악시하였다. 이러한 빈곤관에 입각한 구민은 최소한도에 머물렀고, 구제대상자는 인디언에 의해 가족을 잃은 피난민, 고아, 과부, 노인, 부상자, 재해와 기아에 시달리는 사람, 이주 도중 병에 걸린 사람 등 노동능력이 없는 자와 일시적으로 구제를 필요로 하는 사람들로 제한되었으며 그 밖의 노동 가능한 부랑자나 나태자는 억압당하였다.
식민지가 확대되고 인구가 급증하면서 빈민도 증가하여 친족이나 이웃 등에 의한 상부상조나 교회의 자선으로는 충분하지 않아 구빈법을 제정하지 않으면 안되었다. 그리하여 1646년 버지니아에서 미국 최초의 구빈법이 제정되었다. 18세기에 이르러 도시에서 빈민이 증가함에 따라 공립의 구빈원이 보스턴, 뉴욕 등에 설치되었다. 그 당시 민간 차원의 자선사업으로는 목사가 병자나 과부, 고아 등을 방문하는 것, 영국이나 프랑스 등 모국별로 설치된 자선협회에 의한 활동, 특수한 문제를 가진 사람들을 구제하기 위하여 *독지가들이 만든 박애협회의 활동 등이 있었다. 1776년에 독립선언을 하고 1787년에 연방헌법을 제정함으로써 미국은 마침내 독립국가로 탄생하게 되었다. 미국의 독립혁명은 사회 전반에 걸친 변혁을 가져온 혁명이었고 이로 인하여 식민지시대에 존재하던 구제도의 타파가 이루 어졌다.

*독지가: 남을 위한 자선 사업이나 사회사업에 물심양면으로 참여하여 지원하는 사람.

19세기에는 자본주의가 급속히 확대되고 서부개척운동으로 서부의 인구가 급증하는 등 급속한 발전을 이루었다. 19세기 초에는 북부지방을 중심으로 산업혁명이 진행되었다. 산업이 발달하면서 도시에 인구가 집중되고 도시의 빈민과 부랑자가 증가하고 빈민가가 형성되고 아동 및 여성노동자는 장시간 노동에 시달렸다. 19세기 전반에 대부분의 주에는 구빈원이 설치되었으며, 빈민구제의 방법으로서 원내 구호를 원칙으로 하였다. 그리하여 원외구호는 금지되고 노동능력이 없는 빈민(노인, 장애인, 병자, 아동)만이 시설에 수용되고 노동능력이 있는 실업빈민은 구제에서 배제되었다.

이 당시 구빈행정에 큰 영향을 주는 두 개의 조사보고서가 등장하였는데, 1821년 매사추세츠 주의회의 자문에 응하기 위하여 마련된 퀸시(Quincy) 보고서와 1824년 뉴욕 입법기관의 위촉에 의해 마련된 예이츠(Yates)보고서가 그것이다. 퀸시보고서에서는 거택구호가 비경제적이고 요구호자에게도 해가 된다는 것, 작업장을 가진 구빈원이 더 경제적이라는 것, 빈민의 취업을 위해서는 농업이 가장 적합하다는 것, 빈곤의 가장 큰 원인은 음주라는 것 등을 지적하였다. 예이츠보고서는 각 군에 충분한 규모의 농장을 부설한 한 개 이상의 고용의 집을 설치할 것, 요구호자는 여기서 군의 비용에 의해 생계를 유지하고 농업을 중심으로 한 전전한 일에 고용되며 아동은 교육되어 취업해서 독립시킬 것, 고용의 집에는 건강한 걸식자와 부랑인을 수용‧훈련하기 위하여 작업장이나 감화원을 부설할 것, 18세에서 50세까지의 건강한 남자에게는 구호를 하지 않을 것 등의 내용을 담고 있다. 이들 보고서는 미국의 구빈제도에 큰 영향을 주어 뉴욕주에서는 1824년에 「구빈법」이 제정되었고, 이 법이 제정된 이후 각 지방에서 구빈제도가 개혁되고 노동 가능한 빈민의 구제 제한 조치와 구빈원의 설치가 이루어지게 되었다. 동부지역의 도시에서는 많은 민간자선사업이 등장하였는데, 대표적인 자선활동으로는 미국자선조직협회의 전신인 AICP나 CAS 등이 있다. 이들의 목적은 빈민을 원조하는 것이 아니고 빈민을 중산층 시민으로 만드는 것이었다.

그러나 남북전쟁 이후 자본주의가 발전하고 자유방임주의가 대두되면서 사태는 역전되었다. 공업 위주의 북동부 및 중부지방과 면화재배를 주 산업으로 하는 남부 지방 간의 갈등이 확대되면서 1861년 남북전쟁이 발발하였는데, 북부지방의 승리 이후 미국의 산업자본이 크게 발전하여 1890년대에는 세계 제1의 생산을 자랑하는 자본주의국가로 발전하게 된다. 이런 가운데 자유 경쟁을 주장하는 자유방임주의사상이 지배하였는데, 빈민의 구제에 반대하는 등 이 사상은 빈민정책에 큰 영향을 주었다. 한편으로 민간자선단체는 자선의 효율성을 위하여 영국에서 자선조직협회방식을 도입하였고, 거틴 목사는 1877년에 최초의 자선조직협회를 창설하였다. 이러한 자선조직화운동은 그 후 미국의 전문적인 개별사회사업방법론과 지역사회조직의 기초가 되었다.
1880년대부터 1900년대 초기에 미국의 자본주의는 독점자본주의로 이행하기 시작하였다. 빈부격차가 심화되고 빈민가가 증가하였다. 그리하여  *영국의 인보관 운동에 영향을 받은 Coit는 대도시 빈민가에 살고 있는 사람들을 위하여 1886년에 미국 최초의 길드를 설립하였다. 그리고 1889년에는 Adams와 Starr가 시카고에 헐 하우스(Hull House)를 설립하였다. 인보관운동은 당시의 자선조직화운동과 달리 사회문제의 원인이 개인의 나태와 무절제가 아닌 사회환경에 있다고 보았으며, 사회연대의식에 기초한 사회개량주의를 주장하였다. 이를 위하여 노동조합의 결성을 주장하고, 탁아, 교육, 공중위생 등 다양한 분야의 활동을 전개하였다.

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2. 20세기 전반기   1900년대부터 1920년대까지 미국의 민간자선사업은 급속히 발전하였다. 1913년 오하이오주에서 시작된 공동모금운동은 각 지역에 확산되어 민간단체의 자금조달에 큰 역할을 하였다. 또한 주의 자선국이 설치되고 공립병원과 요양소가 많이 설치되었다. 이러한 기관의 증가에 따라 사회사업가에 대한 수요도 증가하고 이들을 위한 전문교육기관도 등장하였다.

 

1903년에 시카고 시민박애학교, 1904년에 뉴욕 박애학교가 설립되었다. 1918년에는 미국의료사회사업가협회, 전미국사회사업가협회, 1926년에는 전미국정신의료사회사업가협회 등이 전문직단체로 창설되었다.

한편으로는 사회복지관련 법규가 활발하게 제정되어, 1916년에 노동자와 전고 용인을 위한 「재해보상법」 이 제정되었고, 1912년까지 38개 주에서 아동노동자의 최저 및 최고연령을 제한하는 「아동노동법」 이 제정되었다. 1915년에는 35개 주가「노동자재해보상법」을 제정하였고, 1926년까지 「모자부조법」이 40개 주에서 제정되었다.

1929년에 시작된 경제대공황은 생산의 축소와 실업자의 급증을 초래하여 1930년 초에 4백만 명이었던 실업자가 1932년에는 1천만 명을 넘어섰다. 이에 루즈벨트 대통령은 실업자 구제를 위하여 뉴딜정책을 발표하였다. 1933년 대통령에 취임한 루즈벨트는 1933년 「연방긴급구호법」을 제정하고 연방긴급구호청을 창설하였다. 그는 연방정부의 실업대책으로서 구제사업을 위한 보조금을 주에 교부하여 대규모의 노동력을 투입하는 공공사업을 단행하였다.
1935년에 제정된 「사회보장법」은 사회보장이라는 용어를 탄생시켰다. 이 법이 제정되기 전까지는 일반근로자를 대상으로 한 사회보험이 없었다. 산업화의 진전 으로 임금노동자가 증가하고 노동운동이 활발해지면서 이에 대한 대책으로 사회보험이 성립되었다. 미국에서 사회보험의 성립은 늦은 편인데 이는 풍부한 프론티어의 존재의 개인주의 및 지방분권주의 전통이 큰 요인이다. 개인주의에 따라 개인의 자유와 자조가 강조되었고, 식민지시대부터의 자유방임주의 전통으로 인하여 빈곤은 개인의 문제로 간주되고 정부는 빈곤문제에 관여하지 않았다. 그러나 산업화와 도시화가 진행되면서 기업의 대형화와 주기적 대량실업, 노사 간 대립, 만성적 빈곤 등이 대두되었고, 그리하여 노동자와 농민은 시장경제에 대한 정부의 적극적인 개입을 요구하였다. 그러나 1920년대 말까지 미국에서는 정부가 시민 개개인의 생활의 불안이나 빈곤의 해소를 위해 노력한 적이 거의 없었다. 이러한 상황하에서 「사회보장법」 제정의 계기가 된 것은 1930년대의 대공황이었다. 대량 실업자의 생활문제는 민간이나 지방기관에 의한 해결을 불가능하게 하였으므로 연방정부가 나설 수밖에 없었다. 그전까지의 사회복지는 지역중심적이고 민간중심적이었다. 연방정부 차원의 광범위한 공적 급여나 서비스체계는 존재하지 않았고, 단지 특정국민, 즉 인디언, 이민자, 재소자, 군인 등을 위한 서비스만을 제공하였다. 경제대공황으로 자유방임주의가 쇠퇴하고 신자유주의사상에 입각한 뉴딜정책이 실시되었다. 이에 입각하여 연방정부는 직접 대규모의 구호사업을 실시하여 시민에게 현금, 식료품, 의류를 제공하거나 공공사업을 통해 일자리를 제공하고, 한편으로는 「사회보장법」을 제정하였다.

 

1935년 8월부터 실시된 「사회보장법」은 연방정부 차원에서 최초로 사회보장제도를 성립하는 것이었다. 이 법은 세 부분으로 구성되어 있는데, 연방정부가 운영 하는 노령연금보험, 주정부가 운영하는 실업보험에 대한 연방보조금, 주가 운영하는 공공부조(노령부조, 맹인부조, 요보호아동부조)와 사회복지서비스(모자보건서비스, 지체장애인복지서비스, 아동복지서비스, 직업재활 및 공중보건서비스)에 대한 연방보조금이 그것이다. 이 중 연방정부가 직접 운영하는 것은 노령연금이며, 실업보험, 공공부조, 사회복지서비스는 주에서 운영한다. 1946년에는 사회보장의 단일행정기구로서 사회보장청이 설립되었다.
「사회보장법」 의 성립으로 미국의 사회복지 역사에는 큰 변화가 시작되었다. 사회복지정책과 공적 사회복지체계가 급속히 강화되어 사회복지의 사회화와 국영화가 이루어졌다. 당시까지도 명확하지 않았던 전문사회사업은 이때부터 전문적 기능을 수행하는 방법과 기술로 주목받기 시작하였다.

 

 

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