사회복지발달사: 3. 일본의 사회복지 발달사

 

1. 근대화와 자본주의 성립기     일본에서 사회사업이라는 용어가 공식적으로 사용된 것은 1920년대, 그러나 자선과 구제행위는 오래전부터 존재하였다. 

1) 근세 에도시대 : 막번 지배체제(무사가 조세 걷어 생활하는 형태), 대다수 농민 비참한 생활, 친족 간 상호부조를 통한 구제, 서민 생활 더욱 궁핍해지고, 막번시대 말기 덕천정권 붕괴

에도시대로부터 시작되는 근세는 막번 지배체제였는데, 이는 장군과 영주를 정점으로 하는 무사와 그 가족이 전 인구를 지배하고 도시에 거주하면서 영주로부터 조세를 거두어들여 생활하는 형태였다. 

막번의 지배자들은 유교정신에 입각하여 왕도정치를 강조하였다. 농민이 전체 인구의 대다수를 차지하였으며 구제대상도 이들에게 집중되었다. 지배층의 수탈에 시달린 농민들은 도시와 상업지역으로 몰려들었고 비참한 생활을 하였다. 이 당시의 통치자들은 빈곤문제를 촌락공동체 속에서 해결하도록 하는 정책을 취하였고, 친족 간의 상호부조를 통한 구제를 강조하였다. 막번시대의 말기에는 서민의 생활이 더욱 궁펍해지고 빈민의 저항이 거세지는 가운데 덕천정권이 붕괴되었다.

 

2) 근대화: *메이지유신에 의해 시작, 중앙집권체제, 휼구규칙 제정

*메이지 유신
:1854년 미국의 무력에 굴복하고 문호를 개방하면서 서구의 군사적 위력을 느낀 일본은 하층 무사들이 주동이 되어 에도 막부를 타도하는 존왕 운동이 일어났다. 1867년에는 국왕 중심의 새 정권이 성립되고, 이듬해 5개조의 어서문이 발표되면서 개혁이 시작되었는데, 이를 메이지 유신이라고 한다. 이로써 700년에 걸친 무인 정치가 막을 내리고 왕권이 회복되었다. 그 뒤 일본은 중앙 집권 체제 강화와 산업 육성, 군비 확충을 위한 부국 강병 정책을 폈으며, 헌법이 제정되고 의회가 개설되었다. 그러나 일본의 헌법은 국왕의 신성 불가침을 규정하여 의회를 통한 왕권의 견제는 이루어질 수 없었다. 결과적으로 일본의 근대화는 국수주의, 군국주의, 제국주의로 치달았다. [네이버 지식백과] (Basic 고교생을 위한 세계사 용어사전, 2002. 9. 25., 강상원) 일본에서는 1868년에 시작된 메이지유신에 의하여 근대화가 시작되었다.

메이지 유신 이래 1945년까지 일관되게 추진되어 온 기본방침은 부국강병이었다. 메이지유신에 의하여 막번체제가 붕괴되고 전제적인 중앙집권체제가 성립되었다. 그리고 신분제도의 재편성이 이루어졌는데, 이 과정에서 무사계급과 천민계급이 해체되어 하급무사의 대부분이 무산층으로 전락하였고 중소자영농민도 토지를 잃고 소작농이나 일일노동자로 전락하였다.

이런 가운데 정부는 1876년에 재해궁민의 구제를 목적으로 궁민일시구조규정과 행려병자를 구제하는 행려병자취급규칙 등을 제정하였다. 1874년에는 구빈법으로서 공공부조의 시초라고 할 수 있는 휼구규칙이 제정되었다.

이는 생업불능의 70세 이상의 병자나 장애인과 13세 미만의 연소자 등 부양자가 없는 무고의 빈자를 대상으로 한 제한적 부조를 규정한 것이었으며 구제의 책임을 국가보다는 근친가족이나 지연에 둔 열악한 구빈정책이었다. 이 같은 휼구규칙은 1926년에 「구호법」이 성립되기까지 일본의 구빈법으로 시행되었다. 홀구규칙은 구제대상을 근로능력이 없는 자에 한정한 점과 그 시행방식이 중앙 집권적이라는 점이 중요하게 평가된다.

 1880년대에 자본주의가 급속히 발전하였으며, 근대적 의미의 구빈대상이 나타난 것은 자본주의가 성립되면서부터다. 이 시기에는 급속한 농민해체가 야기되고 광범위한 빈농이 형성되었으며 대기업이 성장하고 산업혁명이 진행되었다. 한편, 국내경제의 취약성을 국외시장을 통해 만회하기 위하여 제국주의하에서 부국 강병책을 추진하였다. 산업혁명이 이루어짐에 따라 임금노동자가 급증하고 이들의 노동재해와 질병이 증가하였다. 1800년대에는 빈곤에 대한 사회적 인식을 강조하고 사회정책학회가 설립되고 빈민 연구회도 발족되었다. 빈곤문제가 심화되자 빈곤의 원인을 개인이 아닌 사회 탓으로 여기는 사상이 형성되었고 빈곤의 구제는 국가의 책임이라는 인식이 생겼다.

 한편, 이 시기에는 사회주의적 자선사상, 전문적 자선주의, 종교적 자선주의, 사회개량주의 등이 출현하기 시작하였다. 자선사업의 출현은 사회사업의 전문적 연구를 발전시키고 전국적인 사회사업가 조직을 설립시켰다. 다양한 기관과 시설이 설립되었으며, 1903년에는 오사카에서 전국자선대회가 개최되어 여기서 중앙자선 협회의 설립이 결정되었고, 이를 계기로 1908년에 중앙자선협회(중앙사회사업협회 의 전신)가 발족되어 사회사업가단체의 전국조직으로 발전되었다.
 정치사회적으로는 정당내각제가 성립되고, 노동자와 농민, 빈민 등이 사회운동 올 전개하고, 노동충연맹과 농민조합이 결성되고, 사회주의정당이 성립되는 등 민중세력이 강력히 부상하였다. 그리고 공장근로자가 급증하고 중화학공업이 발전하고 기업규모가 확대되고 독점자본주의가 발전하였다. 1910년대 말에는 만성적 불황에 직면하여 민중의 궁핍화가 심화되었는데, 이는 이제까지의 자선사업으로는 빈곤문제에 대처할 수 없어 근대적인 사회사업이 성립하는 계기가 되었다. 내무성 구호과가 사회과로 개칭되고 1920년에는 사회국이 설치되었다. 사회사업행정이 중앙정부 차원에서 정비되고 법령에도 사회사업이라는 용어를 사용하게 되었다.
사회사업에 대한 교육도 이루어져서 여러 대학에서 사회사업강좌가 개설되었다.

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2. 1920년대~1945년     1920년대의 대공황과 관동 대지진 이후 대량의 실업자와 빈민이 발생하고 노동 쟁의 등 사회운동이 격화되었다. 이때까지 공적 부조제도로는 휼구규칙밖에 없었 는데, 이 같은 구제제도로는 만성적인 빈곤문제에 대처할 수 없게 되자 국가가 주체가 되는 복지사업이 등장하게 되었다. 

 

이것이 1929년에 공포되고 1932년부터 실시된 「구호법」이다. 「구호법」의 구호대상은 부양의무자가 없는 65세 이상의 노쇠자, 13세 이하의 아동과 임산부, 불구, 폐질, 질병, 상병, 기타 정신 또는 신체상의 장애에 의해 노무에 종사할 수 없는 자이며, 구호기관은 구호받는 자의 거주지의 시정촌장이다. 구호방법은 거택구호를 원칙으로 하였으나 불가능한 경우 시설수용과 가정위탁을 허용하였다. 구호의 종류로는 생활부조, 의료부조, 조산부조, 생업 부조 등이 있었고, 그 비용은 국가와 시정촌과 도부현이 분담하였다. 그러나 이는 특정의 빈곤자에게만 국한된 제한적인 부조제도였다.
 1937년에 중일전쟁, 1941년에 태평양전쟁이 시작되고 전시체제하에서 일본정부 는 내무성을 해체하고 후생성으로 개명하여 전쟁의 수행을 위한 인적자원의 보호육성에 주력하게 되었다. 그리하여 1941년 사회사업이라는 용어 대신 후생사업이라는 용어가 등장하였고, 전쟁을 위한 인적자원의 확보와 생산력 증강 등에 치중하였다. 이러한 가운데 1937년에 「모자보호법」, 과 「보건소법」, 1938년 「사회사업법」, 1938년 「국민건강보험법」, 1940년 「국민위생법」, 1942년 「의료보호법」, 1942년 「전시재해보호법」, 1943년 「전쟁사망상해보험법」, 1944년 「후생연급보험법」, 이 제정되었다. 1941년에는「노동자연금보험법」 이 제정되어 1944년에 오늘날의 「후생연금보험법」, 으로 개명되었다. 이처럼 1945년의 패전까지 각종 사회보험과 공공부조제도가 성립되었으나 이는 어디까지나 전시정책을 위한 전력증강에 목적이 있었다고 할 수 있다. (*순수한 의미로 X )

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3. 1945년~1970년대     1945년 패전 이후 1952년 미일강화조약까지 일본은 연합국총사령부의 지배를 받았는데, 이 시기에 일본의 사회복지는 그 기본체제를 갖추게 되었다. 연합군의 정책적인 유도에 의해 구축된 사회복지 기본체제는 1989년까지 그 기본골격을 그대로 유지하였다. 

 

1946년에 공포된 「개헌헌법」에 따라 군국주의가 해체되고 재벌 해체, 노동법 제정, 농지개혁 등이 실시되었다. 그러나 전쟁의 후유증으로 상이군 인, 실업자, 고아, 장애인, 부랑인 등이 급증하고 기아가 만연하였다. 이에 가장 긴급한 공공부조, 아동보호, 장애인 구제를 위하여 1946년 (구) 「생활보호법」, 1947년 「아동복지법」, 1949년 「신체장해자복지법」, 의 이른바 복지 3법이 제정되었다.
「생활보호법」에서는 생활보호를 요하는 상태에 있는 자에 대하여 노동능력여부 와 상관없이 무차별평등의 원칙에 따라 보호하고, 비용의 부담은 80%는 국가가, 나머지는 지방자치단체가 부담하도록 하였으며, 부조의 종류로 주택, 의료, 출산, 생업, 장제 등을 규정하였다. 이 법은 1950년에 현재의 「생활보호법」으로 전면 개정되어 오늘날까지 일본의 공공부조의 핵심을 이루고 있다.
 1948년에 사회보장심의회가 설치되어 1950년 정부에 '사회보장제도에 관한 권고'를 제출하였고, 이에 따라 사회보장분야가 사회보험, 공공부조, 공중위생 및 의료, 사회복지의 네 부문으로 나뉘었다. 동 권고에서는 사회보장의 범위를 광의와 협의로 나누었는데, 협의의 사회보장에는 공공부조, 사회복지, 사회보험, 공중위생 및 의료가 포함되었고, 광의의 사회보장은 이에 더하여 은급 및 전쟁희생자원호, 그리고 관련제도로서 주택대책과 고용대책을 포함하였다. 1947년에는 「실업 보험법」이 제정되는 등 일본은 연합국 점령기에 사회보험과 공공부조제도가 확립되었다. 1951년에는 「사회복지사업법」, 이 제정되어 복지사무소가 전국에 의무적으로 설치되었고 사회복지주사가 배치되었으며 사회복지협의회가 법정단체로 설립 되었다. 1950년 한국전쟁이 발발하자 일본은 군수물자의 특수로 경제를 재건하게 되었다.
 1955년의 경제자립5개년계획을 계기로 일본은 1970년대까지 고도의 경제성장을 지속하였고, 이 기간 중 사회보장의 각 부문이 발전하였다. 1958년에는 기존의 「국민건강보험법」을 전면 개정하였는데, 개정된 「국민건강보험법」의 요지는 시정 촌의 국민건강보험을 1961년 4월까지 강제 설립하도록 하는 것이었다. 그리하여 의료보험의 전 국민에의 적용이 실현되었다. 1959년에는 「국민연금법」이 제정됨으로써 후생연금과 공제조합 연금과 더불어 국민개연금시대가 열리게 되었다. 그리고, 1960년 「정신박약자복지법」 , 1963년 「노인복지법」, 1964년 「모자복지법」 이 제정되었는데, 이로써 그 전에 제정된 「아동복지법」, 「신체장해자복지법」 「생활보호법」, 과 더불어 복지 6법이 확립되어 오늘날의 사회복지의 기본체제를 이루게 된다.
 1970년대 중반부터는 복지국가 위기론이 제기되기 시작하였다. 이는 1970년대에 선진복지국가에서 보수정치세력이 등장하고 복지국가 위기론이 대두되면서 복지예산이 축소되고 지방자치단체의 역할 및 지역주민의 복지참여 유도를 위한 계 획이 추진된 것 등에 영향을 받고, 또한 저성장에 따른 재정위기의 심화로 인하여 중가하는 복지욕구에 충분히 대응할 수 없으며 복지욕구의 질적 변화로 인하여 이제까지의 복지제도와 방법이 재구성되지 않으면 안 된다는 인식에 따른 것이었다. 전국사회복지협의회는 1974~1984년 동안 저성장하에서의 사회복지의 방향을 발표하였는데, 여기서는 지역사회보호의 이행, 사회복지의 효율적 운영, 민간복지재원의 확보 등을 언급하였다. 이 중 특히 행정부의 지지를 받아 등장한 것이 재가복지, 지역사회보호, 민간자원봉사활동의 추진이었다. 1979년의 신경제사회7개년계획에서는 일본형 복지사회를 주장하였는데, 선진국을 추종하지 않고 개인의 자조노력과 가족, 이웃, 지역사회 등의 연대를 기초로 정부가 적정한 공적 복지를 중점적으로 보장하는 독자적인 복지사회의 실현을 주장하였다.

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4. 1980년대 이후     1980년대에 들어서면서 평균수명의 연장과 출생률 저하에 따른 인구의 급속한 고령화, 핵가족화와 가구원의 감소, 취업구조의 변화와 여성의 사회진출 증가, 대폭적인 소득증가에 따른 생활수준의 향상 등 전반적인 사회환경이 크게 변화하였다.

 

이 같은 변화에 따라서 사회분야에서도 정상화이념의 고취, 복지욕구의 증대와 다양화, 재가복지서비스의 발달, 복지서비스 전달주체와 조직의 다양화와 확대, 복지서비스의 일반화와 비용부담원칙의 확립, 국가와 지방의 역할분담, 의료 및 연금제도의 확충, 복지와 보건의료의 연계 등 새로운 움직임이 급속히 진전되었다.
 이러한 분위기 속에 1986년 전국사회복지협의회에서는 사회복지 개혁의 기본구상을 발표하였는데, 여기서는 21세기의 사회복지과제로서 고령화사회의 도래, 가족의 보호기능 저하, 도시화와 지역사회의 변화, 가치관의 다양화와 생활의식의 변화, 국제사회에서의 위치와 역할 등을 인식하는 것 등을 지적하고, 국민생활과 의식의 변화에 따라 사회복지육구가 다양화 ‧ 고도화되고, 정상화이념의 정차과 대인적 서비스가 확대되는 가운데 사회복지에서 새로운 움직임이 나타남을 지적하였다. 그러므로 앞으로의 사회복지는 사회복지의 보편화와 일반화, 재가복지의 추진, 복지공급체계의 재편성, 새로운 공공의 입장에서는 사회복지, 총합화의 촉진 등을 지향함을 지적하고 있다. 1989년에는 복지관계 3심의회에서 향후 사회복지가 나아갈 방향을 제시하였는데, 여기서는 인생 80년 시대에 걸맞는 장수, 복지사회를 실현하기 위하여 복지서비스를 질적으로 확충할 뿐만 아니라 정상화이념의 침투, 복지서비스의 일반화와 체계화 촉진, 서비스 이용자 선택의 폭 확대 등에 유의하면서 새로운 사회복지를 도모한다고 지적하고, 시정촌의 역할의 중시, 재가복지에의 충실, 민간복지서비스의 육성, 복지와 보건의료의 연계성 강화, 복지인력의 확보, 서비스의 충합화와 효율화를 추진하기 위한 복지정보제공체계의 정비 등을 이룰 것을 지적하였다.
 일본은 오늘날 세계 제1의 장수국가이며 경제대국이다. 그러나 사회복지 재정규모는 다른 선진복지국가에 비하여 작은 편이다. 현재 일본의 사회복지의 최대과제 는 세계에서 가장 높은 평균수명이 말해 주듯이 노인대책이라고 할 수 있다. 1989년 에는 '고령자보건복지추진 10개년 전략'을 발표하였는데, 이는 재가복지를 중심으로 한 지역복지 장기계획이다. 1987년에는 「사회복지사 및 개호복지사법」을 제정하였고, 1990년에는 복지 8법인 「노인복지법」, 「신체장해자복지법」, 「정신박약자복지법」, 「아동복지법」 「모자및과부복지법, 「사회복지사업법」, 「노인보건법」, 「사회복지의료사업단법」의 일부를 일괄 개정하였다. 1950년대에 형성된 사회복지 기본틀이 이 복지 8법의 개정을 통하여 일대개혁을 이루었다고 할 수 있다. 그 주요 내용 은 가정봉사원 등 재가복지서비스의 적극적 추진, 특별양호노인시설 등에의 입소 결정사무를 정촌으로 이양할 것, 시정촌 및 도도부현의 노인보건복지계획 작성, 노인건강유지사업 촉진을 위한 전국 규모의 법인 지정, 유료노인복지시설에 대한 지도감독 강화 등이다. 특히 1993년부터 재가복지서비스와 시설복지서비스의 기반 정비를 내용으로 하는 노인보건복지계획이 작성됨에 따라 일본의 사회복지 역사상 최초의 사회계획화가 실현되었다. 이러한 가운데 일본은 21세기를 지향한 일본형 복지를 추구하고 있다.

 

[출처]

사회복지개론 - YES24